Commission d’accès à l’information
du Québec
Dossier : 06 10 38
Date : Le 10 décembre 2007
Commissaire : Me Jean Chartier
X
Demandeur
Clément Fortin
c.
BIBLIOTHÈQUE ET ARCHIVES
NATIONALES DU QUÉBEC
Organisme
DÉCISION
OBJET
DEMANDE DE RÉVISION en vertu de l’article 135 de la Loi sur l’accès aux
documents des organismes publics et sur la protection des renseignements
personnels1.
[1] Le 5 avril 2006, le demandeur transmet au responsable de l’accès de
l’organisme la demande suivante :
« Je fais une étude de l’affaire Coffin. Je suis en train de
lire le rapport de la Commission royale d’enquête sur
l’affaire Coffin. Cependant, les responsables des Archives
1 L.R.Q., c. A-2.1, ci-après appelée « Loi sur l’accès ».
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nationales à Rimouski ne me permettent pas de lire les
volumes suivants parce qu’ils font l’objet d’un huis clos :
Volume XVII, séance du 12-03-64 - pages 1330 à 1369;
Volume XI, séance du 19-03-64 - pages 2008 à 2029;
Volume XII, séance du 24-03-64 - pages 2239 à 2407;
Volume XIII, séance du 25-03-64 - pages 2408 à 2447;
Volume XIV, séance du 26-03-64 - pages 2668 à 2793;
Volume XV, séance du 01-04-64 - pages 2794 à 2914.
Je vous demande par la présente de me donner
l’autorisation de lire ces documents et de me permettre
aussi de consulter le dossier d’enquête de la Sûreté du
Québec dans cette affaire. »
[2] Le 2 mai 2006, le secrétaire général et responsable de l’accès à
l’information de l’organisme, Me Ghislain Roussel, transmet une réponse au
demandeur. Par cette réponse, il maintient le refus du Centre régional d’archives
de Rimouski.
[3] En ce qui concerne la communication du rapport d’enquête de la Sûreté du
Québec, le responsable de l’accès de l’organisme réfère le demandeur au
ministère de la Sécurité publique qui est responsable de ces documents.
[4] Le 17 juin 2006, le demandeur transmet à la Commission d’accès à
l’information (la Commission) une demande de révision de la décision rendue par
l’organisme.
AUDIENCE
[5] Une audience est tenue le 5 juin 2007 à Montréal en présence des parties.
A) PREUVE
i) De l’organisme
[6] Le procureur de l’organisme indique à la Commission que le rapport de la
Commission royale d’enquête Brossard est public. Cette Commission d’enquête a
été instituée en janvier 1964 afin de faire enquête sur les procédures judiciaires
qui ont mené à la condamnation de Wilbert Coffin en 1956. Toutefois, il précise
qu’il en est autrement de la transcription des audiences de cette Commission. En
effet, certains témoignages rendus devant cette Commission auraient fait l’objet
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d’ordonnances de « huis clos » et la transcription de ces témoignages en fait
mention.
[7] Monsieur Donald O’Farrell, archiviste de l’organisme au Centre régional
d’archives de Rimouski, témoigne. Il explique que la documentation relative à
l’affaire Coffin est constituée de trois ensembles documentaires : 1) le dossier de
police qui contient la documentation relative à l’enquête policière de la Sûreté du
Québec; 2) le dossier du procès de Coffin incluant les tribunaux d’appels; 3) le
rapport de la Commission royale d’enquête Brossard.
[8] Il explique que le rapport de la Commission Brossard compte 52 volumes et
que les pages dont l’accès a été refusé totalisent un peu plus de 500 pages. Tous
ces extraits ont fait l’objet d’une déclaration de huis clos, sauf pour les pages 1330
à 1369 du volume VII que l’organisme consent maintenant à divulguer.
[9] Il dépose à l’audience, sous le sceau de la confidentialité, les extraits dont
la communication est refusée. Ce dépôt est effectué conformément à l’article 20
des Règles de preuve et de procédure de la Commission d’accès à
l’information2 qui prévoit :
20. La Commission peut prendre connaissance, en
l'absence du requérant et à huis clos, d'un document que
l'organisme public ou le tiers prétend devoir être soustrait à
l'accès en vertu d'une restriction prévue à la section II de la
Loi.
[10] Le procureur de l’organisme s’appuie sur l’article 29.1 de la Loi sur l’accès
pour refuser la communication des témoignages rendus à huis clos.
[11] Lors de l’audience du mois de juillet 2007, le procureur de l’organisme a
déposé devant la Commission l’Arrêté en conseil numéro 27 du 8 janvier 1964
ordonnant la constitution de la Commission Brossard3 :
« […] pour faire enquête sur les agissements des officiers
et agents de police et de toutes autres personnes ayant
participé, directement ou indirectement, à la préparation et
à l’exposé de la preuve qui a servi dans toutes les
procédures qui ont abouti à l’exécution de Wilbert Coffin, le
10 février 1956, et sur la crédibilité des déclarations faites
par Francis Thompson à la police de Miami, en novembre
1958; ».
2 L.R.Q., c. A-2.1, r. 2.
3 Arrêté en conseil, numéro 27, 8 janvier 1964.
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[12] Selon le procureur, la Commission d’enquête Brossard ainsi formée est un
organisme public qui a agi dans l’exercice de fonctions juridictionnelles et qui a
ordonné le huis clos afin que ne soient pas communiqués les renseignements
contenus dans certains témoignages
ii) Du demandeur
[13] Le demandeur est avocat et a été professeur pendant de longues années. Il
est également écrivain. Au moment de l’audience, il achevait la rédaction d’un
ouvrage sur « l’affaire Coffin ». Afin de compléter son ouvrage, il a analysé
l’ensemble de la documentation qui lui a été fournie par l’organisme. Il dit
comprendre l’ordonnance de huis clos mais il invoque sa qualité d’avocat et
d’officier de justice pour réclamer la communication de ces extraits.
[14] Il ajoute que s’il ne pouvait prendre connaissance des extraits qui lui sont
refusés, le livre à venir ne pourrait être qu’incomplet. Il déclare que dans le cadre
de la rédaction de l’ouvrage sur lequel il travaille, il serait prêt à s’engager à
assurer la confidentialité du contenu et des extraits qui lui sont refusés.
[15] Suite à la prise en délibéré de cette affaire, le soussigné a demandé au
procureur de l’organisme de répondre à certaines interrogations. Cette seconde
audience, à laquelle n’a pas assisté le demandeur, a eu lieu le 27 septembre
2007.
DÉCISION
[16] Le décret qui a ordonné l’institution de la commission d’enquête est daté du
8 janvier 1964, signé par le lieutenant-gouverneur Paul Comtois et par le premier
ministre Jean Lesage. Il porte en en-tête le titre suivant :
« ARRÊTÉ EN CONSEIL
CHAMBRE DU CONSEIL EXÉCUTIF
Il est ordonné, sur la proposition du Procureur général :
QUE l’honorable Roger Brossard, juge de la Cour
supérieure à Montréal, soit nommé commissaire pour faire
cette enquête; ».
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[17] Les articles 3 et 4 de la Loi sur l’accès prévoient :
3. Sont des organismes publics : le gouvernement, le
Conseil exécutif, le Conseil du trésor, les ministères, les
organismes gouvernementaux, les organismes
municipaux, les organismes scolaires et les établissements
de santé ou de services sociaux.
Sont assimilés à des organismes publics, aux fins de la
présente loi : le lieutenant-gouverneur, l'Assemblée
nationale, un organisme dont celle-ci nomme les membres
et une personne qu'elle désigne pour exercer une fonction
en relevant, avec le personnel qu'elle dirige.
Les organismes publics ne comprennent pas les
tribunaux au sens de la Loi sur les tribunaux judiciaires
(chapitre T-16).
4. Les organismes gouvernementaux comprennent les
organismes non visés dans les articles 5 à 7, dont le
gouvernement ou un ministre nomme la majorité des
membres, dont la loi ordonne que le personnel soit nommé
suivant la Loi sur la fonction publique (chapitre F-3.1) ou
dont le fonds social fait partie du domaine public.
Aux fins de la présente loi, le curateur public est
assimilé à un organisme gouvernemental, dans la mesure
où il détient des documents autres que ceux visés par
l'article 2.2.
Est assimilée à un organisme gouvernemental,
aux fins de la présente loi, une personne nommée par le
gouvernement ou par un ministre, avec le personnel qu'elle
dirige, dans le cadre des fonctions qui lui sont attribuées
par la loi, le gouvernement ou le ministre.
(Les caractères gras sont du soussigné.)
[18] Il apparaît donc que la « Commission d’enquête Brossard » constituée le
8 janvier 1964, doit être considérée comme un organisme public au sens de la Loi
sur l’accès.
[19] Le procureur a déposé deux cédéroms contenant la reproduction
numérique de l’ensemble des témoignages rendus devant la Commission
Brossard.
[20] Le soussigné a pris connaissance des extraits déposés sous le sceau de la
confidentialité.
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[21] La lecture de ces documents révèle qu’une ordonnance de huis clos a été
prononcée par le juge Brossard à chacune des dates suivantes :
1re ordonnance de huis clos le 12 mars 1964 (pages 1327
à 1369);
2e ordonnance de huis clos le 19 mars 1964 (pages 2008 à
2029);
3e ordonnance de huis clos le 24 mars 1964 (pages 2239 à
2407);
4e ordonnance de huis clos le 25 mars 1964 (pages 2408 à
2447);
5e ordonnance de huis clos le 26 mars 1964 (pages 2668 à
2793);
6e ordonnance de huis clos le 1er avril 1964 (pages 2794 à
2914);
[22] Il ne fait pas de doute que les différentes ordonnances de huis clos ont été
prononcées dans l’exercice de « fonctions juridictionnelles ». Elles ont été rendues
les unes après les autres, au fur et à mesure de l’avancement des travaux de la
commission d’enquête.
[23] L’article 29.1 de la Loi sur l’accès prévoit :
29.1 La décision rendue par un organisme public dans
l'exercice de fonctions juridictionnelles est publique.
Toutefois, un organisme public doit refuser de
communiquer un renseignement contenu dans cette
décision lorsque celle-ci en interdit la communication, au
motif qu'il a été obtenu alors que l'organisme siégeait à
huis clos, ou que celui-ci a rendu à son sujet une
ordonnance de non-publication, de non-divulgation ou de
non-diffusion ou que sa communication révélerait un
renseignement dont la confirmation de l'existence ou la
communication doit être refusée en vertu de la présente
loi.
Un organisme public doit également refuser de
communiquer un renseignement susceptible de révéler le
délibéré lié à l’exercice de fonctions juridictionnelles.
[24] Le deuxième alinéa de cet article est rédigé de façon un peu particulière.
En termes simplifiés, cette disposition impose à l’organisme de refuser de
communiquer « un renseignement contenu dans une décision qui interdit la
communication d’un renseignement obtenu alors que l’organisme siégeait à
huis clos… ».
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[25] Selon le procureur de l’organisme, le législateur voulait ainsi imposer à un
organisme public le devoir de refuser de communiquer tous les renseignements
obtenus par un organisme public qui siège à huis clos. La rédaction du deuxième
alinéa de l’article 29.1 de la Loi sur l’accès ne nous permet pas d’en venir à cette
conclusion.
[26] Les auteurs Doray et Charette4 décrivent dans les termes suivants les
difficultés soulevées par la rédaction de cette disposition :
« 2. Huis clos et ordonnances de confidentialité
Le deuxième alinéa de l’article 29.1 vise tous les
organismes publics et non seulement les organismes qui
exercent des fonctions quasi judiciaires. Cette disposition
impérative oblige les organismes publics à refuser de
communiquer un renseignement contenu dans une
décision quasi judiciaire lorsque celle-ci en interdit la
communication, soit parce que l’organisme quasi judiciaire
a obtenu ce renseignement alors qu’il siégeait à huis clos,
soit parce que cet organisme a frappé ce renseignement
d’une ordonnance de non-publication, de non-divulgation
ou de non-diffusion. Un organisme public doit également
refuser de divulguer un renseignement contenu dans une
décision quasi-judiciaire lorsque sa communication
révélerait un renseignement visé par une disposition
impérative de la Loi sur l’accès.
Le moins qu’on puisse dire, c’est que la rédaction de ce
deuxième alinéa est problématique. Il semble qu’on ait
voulu assurer la confidentialité des renseignements et des
documents visés par une ordonnance de non-publication,
de non-divulgation ou de non-diffusion rendue par un
organisme quasi judiciaire de même que les
renseignements qu’un tel organisme obtient dans le cadre
d’une audience tenue à huis clos. Une telle mesure serait
logique et légitime.
Malheureusement, tel que libellé, cet alinéa fait en sorte
que le renseignement frappé d’une ordonnance de nonpublication,
de non divulgation ou de non-diffusion ainsi
que le renseignement obtenu dans le cadre d’un huis clos
doivent être contenus dans une décision de l’organisme
4 Raymond DORAY et François CHARETTE, Accès à l’information : loi annotée, jurisprudence,
analyse et commentaires, Cowansville, Éditions Y. Blais, 2001, vol. 1, p. II/29.1-4, 5.
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quasi judiciaire. Cette exigence formelle n’a pas de raison
d’être d’autant plus qu’elle ne correspond pas à la pratique
des organismes quasi judiciaires. De manière courante,
ceux-ci rendent oralement en cours d’instance des
ordonnances de non-publication, de non-divulgation ou de
non-diffusion. Ces ordonnances sont consignées au
procès-verbal de l’audience et visent souvent plusieurs
documents ou renseignements qui ne sont pas « contenus
dans cette décision ».
On retrouve un bon exemple des difficultés d’application
du deuxième alinéa de l’article 29.1, tel que libellé, dans
l’affaire Burcombe c. Québec (Ministère de
l’Environnement et de la Faune), [1997] C.A.I. 370. La
Commission d’enquête Doyon instituée par le
gouvernement du Québec avait rendu une ordonnance de
non-divulgation visant plusieurs documents reçus en
preuve dans le cadre de son enquête. La Commission
d’accès à l’information a jugé que ces documents ne
pouvaient profiter de l’exception du deuxième alinéa de
l’article 29.1 de la Loi sur l’accès parce qu’ils ne se
retrouvaient pas dans une décision de la Commission
Doyon. »
[27] Tel que nous l’avons constaté à la lecture des transcriptions déposées, le
juge Brossard a émis plusieurs ordonnances de « huis clos ». Toutefois, après
chaque ordonnance de huis clos, les témoins ont continué d’être entendus sans
qu’une décision n’intervienne et sans que les renseignements divulgués à huis
clos ne soient contenus dans une décision.
[28] Un exemple éloquent de ce que l’on retrouve dans les débats de la
Commission Brossard, du 26 mars 1964, mérite d’être cité :
« Le vingt-sixième jour de mars, l’an mil neuf cent soixante
et quatre :
Me JULES DESCHENES, c.r.,
Conseiller juridique de la Commission :
Je regrette, Votre Seigneurie, mais pour les deux
prochains témoins, d’ici la fin de la séance, il faut
redemander le huis-clos, parce que nous allons
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traiter encore des deux détenus qui ont été
entendus ici.
LA COUR :
Alors, le public est prié de se retirer de la salle, et je
vais suspendre pour cinq minutes. »
[29] La suite est constituée des notes sténographiques des témoignages
entendus à huis clos.
[30] Comme le disent les auteurs Doray et Charette, l’ordonnance du tribunal a
été consignée au procès-verbal de l’audience mais les témoignages qui suivent
chacune des ordonnances ne sont pas contenus dans une décision. Dans l’affaire
Burcombe, la commissaire Diane Boissinot décrit le champ d’application de
l’article 29.1 de la Loi sur l’accès5 :
« En d’autres mots, ce à quoi tout organisme public est
tenu de refuser l’accès, en application de cet article de la
loi, est l’accès aux renseignements se trouvant dans une
décision, qu’il détient, émanant d’un autre organisme
public, exerçant, celui-là, des fonctions quasi judiciaires et
qui a fait l’objet, tel renseignement, d’une interdiction de
communication par cet autre organisme public. Il ne peut y
avoir litige quant à l’application de l’article 29.1 de la loi
que dans la mesure où la décision dont il y est question
fait l’objet d’une demande d’accès, ce qui n’est pas le cas
ici. Jamais les demandeurs ne se sont adressés à
l’organisme pour avoir accès à une décision contenant un
renseignement répondant à la définition de l’article 29.1.
[31] Pour donner suite à l’argument de l’organisme, il faudrait que le soussigné
en vienne à la conclusion que les témoignages rendus à huis clos « sont contenus
dans une décision qui en interdit la communication ». Il s’agit d’une interprétation
« littérale » mais l’article 29.1 impose une restriction au principe général de l’accès
constaté à l’article 9 de la loi. Il doit faire l’objet d’une interprétation restrictive.
[32] En tout respect pour l’opinion contraire, le deuxième alinéa de l’article 29.1
de la Loi sur l’accès ne trouve pas application dans la présente affaire.
5 Burcombe c. Québec (Ministère de l’Environnement et de la Faune), [1997] C.A.I. 370.
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[33] La Commission ordonnera donc la communication des extraits de
témoignages rendus à huis clos, tout en demandant à l’organisme de respecter le
paragraphe 2 de l’article 53 de la Loi sur l’accès qui prévoit :
« 53. Les renseignements personnels sont confidentiels
sauf dans les cas suivants :
1° la personne concernée par ces
renseignements consent à leur divulgation; si cette
personne est mineure, le consentement peut également
être donné par le titulaire de l'autorité parentale;
2° ils portent sur un renseignement obtenu par
un organisme public dans l’exercice d’une fonction
juridictionelle; ils demeurent cependant confidentiels si
l'organisme les a obtenus alors qu'il siégeait à huis-clos
ou s'ils sont visés par une ordonnance de non-divulgation,
de non-publication ou de non-diffusion. »
[34] L’organisme devra masquer les noms et prénoms des témoins entendus de
même que tout autre renseignement personnel qui concerne une personne
physique et qui permet de l’identifier (article 54 de la Loi sur l’accès) dans les
extraits qui seront communiqués.
[35] POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION :
[36] ACCUEILLE la demande de révision du demandeur;
[37] ORDONNE à l’organisme de communiquer dans les trente jours de la date
de la réception de la présente décision, les extraits suivants des débats de la
Commission royale d’enquête sur l’affaire Wilbert Coffin :
Volume XI, séance du 19-03-64 - pages 2008 à 2029;
Volume XII, séance du 24-03-64 - pages 2239 à 2407;
Volume XIII, séance du 25-03-64 - pages 2408 à 2447;
Volume XIV, séance du 26-03-64 - pages 2668 à 2793;
Volume XV, séance du 01-04-64 - pages 2794 à 2914.
[38] Après avoir masqué les renseignements personnels qu’ils contiennent.
JEAN CHARTIER, commissaire
Me Ghislain Roussel
Avocat de l’organisme
du Québec
Dossier : 06 10 38
Date : Le 10 décembre 2007
Commissaire : Me Jean Chartier
X
Demandeur
Clément Fortin
c.
BIBLIOTHÈQUE ET ARCHIVES
NATIONALES DU QUÉBEC
Organisme
DÉCISION
OBJET
DEMANDE DE RÉVISION en vertu de l’article 135 de la Loi sur l’accès aux
documents des organismes publics et sur la protection des renseignements
personnels1.
[1] Le 5 avril 2006, le demandeur transmet au responsable de l’accès de
l’organisme la demande suivante :
« Je fais une étude de l’affaire Coffin. Je suis en train de
lire le rapport de la Commission royale d’enquête sur
l’affaire Coffin. Cependant, les responsables des Archives
1 L.R.Q., c. A-2.1, ci-après appelée « Loi sur l’accès ».
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nationales à Rimouski ne me permettent pas de lire les
volumes suivants parce qu’ils font l’objet d’un huis clos :
Volume XVII, séance du 12-03-64 - pages 1330 à 1369;
Volume XI, séance du 19-03-64 - pages 2008 à 2029;
Volume XII, séance du 24-03-64 - pages 2239 à 2407;
Volume XIII, séance du 25-03-64 - pages 2408 à 2447;
Volume XIV, séance du 26-03-64 - pages 2668 à 2793;
Volume XV, séance du 01-04-64 - pages 2794 à 2914.
Je vous demande par la présente de me donner
l’autorisation de lire ces documents et de me permettre
aussi de consulter le dossier d’enquête de la Sûreté du
Québec dans cette affaire. »
[2] Le 2 mai 2006, le secrétaire général et responsable de l’accès à
l’information de l’organisme, Me Ghislain Roussel, transmet une réponse au
demandeur. Par cette réponse, il maintient le refus du Centre régional d’archives
de Rimouski.
[3] En ce qui concerne la communication du rapport d’enquête de la Sûreté du
Québec, le responsable de l’accès de l’organisme réfère le demandeur au
ministère de la Sécurité publique qui est responsable de ces documents.
[4] Le 17 juin 2006, le demandeur transmet à la Commission d’accès à
l’information (la Commission) une demande de révision de la décision rendue par
l’organisme.
AUDIENCE
[5] Une audience est tenue le 5 juin 2007 à Montréal en présence des parties.
A) PREUVE
i) De l’organisme
[6] Le procureur de l’organisme indique à la Commission que le rapport de la
Commission royale d’enquête Brossard est public. Cette Commission d’enquête a
été instituée en janvier 1964 afin de faire enquête sur les procédures judiciaires
qui ont mené à la condamnation de Wilbert Coffin en 1956. Toutefois, il précise
qu’il en est autrement de la transcription des audiences de cette Commission. En
effet, certains témoignages rendus devant cette Commission auraient fait l’objet
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d’ordonnances de « huis clos » et la transcription de ces témoignages en fait
mention.
[7] Monsieur Donald O’Farrell, archiviste de l’organisme au Centre régional
d’archives de Rimouski, témoigne. Il explique que la documentation relative à
l’affaire Coffin est constituée de trois ensembles documentaires : 1) le dossier de
police qui contient la documentation relative à l’enquête policière de la Sûreté du
Québec; 2) le dossier du procès de Coffin incluant les tribunaux d’appels; 3) le
rapport de la Commission royale d’enquête Brossard.
[8] Il explique que le rapport de la Commission Brossard compte 52 volumes et
que les pages dont l’accès a été refusé totalisent un peu plus de 500 pages. Tous
ces extraits ont fait l’objet d’une déclaration de huis clos, sauf pour les pages 1330
à 1369 du volume VII que l’organisme consent maintenant à divulguer.
[9] Il dépose à l’audience, sous le sceau de la confidentialité, les extraits dont
la communication est refusée. Ce dépôt est effectué conformément à l’article 20
des Règles de preuve et de procédure de la Commission d’accès à
l’information2 qui prévoit :
20. La Commission peut prendre connaissance, en
l'absence du requérant et à huis clos, d'un document que
l'organisme public ou le tiers prétend devoir être soustrait à
l'accès en vertu d'une restriction prévue à la section II de la
Loi.
[10] Le procureur de l’organisme s’appuie sur l’article 29.1 de la Loi sur l’accès
pour refuser la communication des témoignages rendus à huis clos.
[11] Lors de l’audience du mois de juillet 2007, le procureur de l’organisme a
déposé devant la Commission l’Arrêté en conseil numéro 27 du 8 janvier 1964
ordonnant la constitution de la Commission Brossard3 :
« […] pour faire enquête sur les agissements des officiers
et agents de police et de toutes autres personnes ayant
participé, directement ou indirectement, à la préparation et
à l’exposé de la preuve qui a servi dans toutes les
procédures qui ont abouti à l’exécution de Wilbert Coffin, le
10 février 1956, et sur la crédibilité des déclarations faites
par Francis Thompson à la police de Miami, en novembre
1958; ».
2 L.R.Q., c. A-2.1, r. 2.
3 Arrêté en conseil, numéro 27, 8 janvier 1964.
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[12] Selon le procureur, la Commission d’enquête Brossard ainsi formée est un
organisme public qui a agi dans l’exercice de fonctions juridictionnelles et qui a
ordonné le huis clos afin que ne soient pas communiqués les renseignements
contenus dans certains témoignages
ii) Du demandeur
[13] Le demandeur est avocat et a été professeur pendant de longues années. Il
est également écrivain. Au moment de l’audience, il achevait la rédaction d’un
ouvrage sur « l’affaire Coffin ». Afin de compléter son ouvrage, il a analysé
l’ensemble de la documentation qui lui a été fournie par l’organisme. Il dit
comprendre l’ordonnance de huis clos mais il invoque sa qualité d’avocat et
d’officier de justice pour réclamer la communication de ces extraits.
[14] Il ajoute que s’il ne pouvait prendre connaissance des extraits qui lui sont
refusés, le livre à venir ne pourrait être qu’incomplet. Il déclare que dans le cadre
de la rédaction de l’ouvrage sur lequel il travaille, il serait prêt à s’engager à
assurer la confidentialité du contenu et des extraits qui lui sont refusés.
[15] Suite à la prise en délibéré de cette affaire, le soussigné a demandé au
procureur de l’organisme de répondre à certaines interrogations. Cette seconde
audience, à laquelle n’a pas assisté le demandeur, a eu lieu le 27 septembre
2007.
DÉCISION
[16] Le décret qui a ordonné l’institution de la commission d’enquête est daté du
8 janvier 1964, signé par le lieutenant-gouverneur Paul Comtois et par le premier
ministre Jean Lesage. Il porte en en-tête le titre suivant :
« ARRÊTÉ EN CONSEIL
CHAMBRE DU CONSEIL EXÉCUTIF
Il est ordonné, sur la proposition du Procureur général :
QUE l’honorable Roger Brossard, juge de la Cour
supérieure à Montréal, soit nommé commissaire pour faire
cette enquête; ».
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[17] Les articles 3 et 4 de la Loi sur l’accès prévoient :
3. Sont des organismes publics : le gouvernement, le
Conseil exécutif, le Conseil du trésor, les ministères, les
organismes gouvernementaux, les organismes
municipaux, les organismes scolaires et les établissements
de santé ou de services sociaux.
Sont assimilés à des organismes publics, aux fins de la
présente loi : le lieutenant-gouverneur, l'Assemblée
nationale, un organisme dont celle-ci nomme les membres
et une personne qu'elle désigne pour exercer une fonction
en relevant, avec le personnel qu'elle dirige.
Les organismes publics ne comprennent pas les
tribunaux au sens de la Loi sur les tribunaux judiciaires
(chapitre T-16).
4. Les organismes gouvernementaux comprennent les
organismes non visés dans les articles 5 à 7, dont le
gouvernement ou un ministre nomme la majorité des
membres, dont la loi ordonne que le personnel soit nommé
suivant la Loi sur la fonction publique (chapitre F-3.1) ou
dont le fonds social fait partie du domaine public.
Aux fins de la présente loi, le curateur public est
assimilé à un organisme gouvernemental, dans la mesure
où il détient des documents autres que ceux visés par
l'article 2.2.
Est assimilée à un organisme gouvernemental,
aux fins de la présente loi, une personne nommée par le
gouvernement ou par un ministre, avec le personnel qu'elle
dirige, dans le cadre des fonctions qui lui sont attribuées
par la loi, le gouvernement ou le ministre.
(Les caractères gras sont du soussigné.)
[18] Il apparaît donc que la « Commission d’enquête Brossard » constituée le
8 janvier 1964, doit être considérée comme un organisme public au sens de la Loi
sur l’accès.
[19] Le procureur a déposé deux cédéroms contenant la reproduction
numérique de l’ensemble des témoignages rendus devant la Commission
Brossard.
[20] Le soussigné a pris connaissance des extraits déposés sous le sceau de la
confidentialité.
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[21] La lecture de ces documents révèle qu’une ordonnance de huis clos a été
prononcée par le juge Brossard à chacune des dates suivantes :
1re ordonnance de huis clos le 12 mars 1964 (pages 1327
à 1369);
2e ordonnance de huis clos le 19 mars 1964 (pages 2008 à
2029);
3e ordonnance de huis clos le 24 mars 1964 (pages 2239 à
2407);
4e ordonnance de huis clos le 25 mars 1964 (pages 2408 à
2447);
5e ordonnance de huis clos le 26 mars 1964 (pages 2668 à
2793);
6e ordonnance de huis clos le 1er avril 1964 (pages 2794 à
2914);
[22] Il ne fait pas de doute que les différentes ordonnances de huis clos ont été
prononcées dans l’exercice de « fonctions juridictionnelles ». Elles ont été rendues
les unes après les autres, au fur et à mesure de l’avancement des travaux de la
commission d’enquête.
[23] L’article 29.1 de la Loi sur l’accès prévoit :
29.1 La décision rendue par un organisme public dans
l'exercice de fonctions juridictionnelles est publique.
Toutefois, un organisme public doit refuser de
communiquer un renseignement contenu dans cette
décision lorsque celle-ci en interdit la communication, au
motif qu'il a été obtenu alors que l'organisme siégeait à
huis clos, ou que celui-ci a rendu à son sujet une
ordonnance de non-publication, de non-divulgation ou de
non-diffusion ou que sa communication révélerait un
renseignement dont la confirmation de l'existence ou la
communication doit être refusée en vertu de la présente
loi.
Un organisme public doit également refuser de
communiquer un renseignement susceptible de révéler le
délibéré lié à l’exercice de fonctions juridictionnelles.
[24] Le deuxième alinéa de cet article est rédigé de façon un peu particulière.
En termes simplifiés, cette disposition impose à l’organisme de refuser de
communiquer « un renseignement contenu dans une décision qui interdit la
communication d’un renseignement obtenu alors que l’organisme siégeait à
huis clos… ».
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[25] Selon le procureur de l’organisme, le législateur voulait ainsi imposer à un
organisme public le devoir de refuser de communiquer tous les renseignements
obtenus par un organisme public qui siège à huis clos. La rédaction du deuxième
alinéa de l’article 29.1 de la Loi sur l’accès ne nous permet pas d’en venir à cette
conclusion.
[26] Les auteurs Doray et Charette4 décrivent dans les termes suivants les
difficultés soulevées par la rédaction de cette disposition :
« 2. Huis clos et ordonnances de confidentialité
Le deuxième alinéa de l’article 29.1 vise tous les
organismes publics et non seulement les organismes qui
exercent des fonctions quasi judiciaires. Cette disposition
impérative oblige les organismes publics à refuser de
communiquer un renseignement contenu dans une
décision quasi judiciaire lorsque celle-ci en interdit la
communication, soit parce que l’organisme quasi judiciaire
a obtenu ce renseignement alors qu’il siégeait à huis clos,
soit parce que cet organisme a frappé ce renseignement
d’une ordonnance de non-publication, de non-divulgation
ou de non-diffusion. Un organisme public doit également
refuser de divulguer un renseignement contenu dans une
décision quasi-judiciaire lorsque sa communication
révélerait un renseignement visé par une disposition
impérative de la Loi sur l’accès.
Le moins qu’on puisse dire, c’est que la rédaction de ce
deuxième alinéa est problématique. Il semble qu’on ait
voulu assurer la confidentialité des renseignements et des
documents visés par une ordonnance de non-publication,
de non-divulgation ou de non-diffusion rendue par un
organisme quasi judiciaire de même que les
renseignements qu’un tel organisme obtient dans le cadre
d’une audience tenue à huis clos. Une telle mesure serait
logique et légitime.
Malheureusement, tel que libellé, cet alinéa fait en sorte
que le renseignement frappé d’une ordonnance de nonpublication,
de non divulgation ou de non-diffusion ainsi
que le renseignement obtenu dans le cadre d’un huis clos
doivent être contenus dans une décision de l’organisme
4 Raymond DORAY et François CHARETTE, Accès à l’information : loi annotée, jurisprudence,
analyse et commentaires, Cowansville, Éditions Y. Blais, 2001, vol. 1, p. II/29.1-4, 5.
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quasi judiciaire. Cette exigence formelle n’a pas de raison
d’être d’autant plus qu’elle ne correspond pas à la pratique
des organismes quasi judiciaires. De manière courante,
ceux-ci rendent oralement en cours d’instance des
ordonnances de non-publication, de non-divulgation ou de
non-diffusion. Ces ordonnances sont consignées au
procès-verbal de l’audience et visent souvent plusieurs
documents ou renseignements qui ne sont pas « contenus
dans cette décision ».
On retrouve un bon exemple des difficultés d’application
du deuxième alinéa de l’article 29.1, tel que libellé, dans
l’affaire Burcombe c. Québec (Ministère de
l’Environnement et de la Faune), [1997] C.A.I. 370. La
Commission d’enquête Doyon instituée par le
gouvernement du Québec avait rendu une ordonnance de
non-divulgation visant plusieurs documents reçus en
preuve dans le cadre de son enquête. La Commission
d’accès à l’information a jugé que ces documents ne
pouvaient profiter de l’exception du deuxième alinéa de
l’article 29.1 de la Loi sur l’accès parce qu’ils ne se
retrouvaient pas dans une décision de la Commission
Doyon. »
[27] Tel que nous l’avons constaté à la lecture des transcriptions déposées, le
juge Brossard a émis plusieurs ordonnances de « huis clos ». Toutefois, après
chaque ordonnance de huis clos, les témoins ont continué d’être entendus sans
qu’une décision n’intervienne et sans que les renseignements divulgués à huis
clos ne soient contenus dans une décision.
[28] Un exemple éloquent de ce que l’on retrouve dans les débats de la
Commission Brossard, du 26 mars 1964, mérite d’être cité :
« Le vingt-sixième jour de mars, l’an mil neuf cent soixante
et quatre :
Me JULES DESCHENES, c.r.,
Conseiller juridique de la Commission :
Je regrette, Votre Seigneurie, mais pour les deux
prochains témoins, d’ici la fin de la séance, il faut
redemander le huis-clos, parce que nous allons
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traiter encore des deux détenus qui ont été
entendus ici.
LA COUR :
Alors, le public est prié de se retirer de la salle, et je
vais suspendre pour cinq minutes. »
[29] La suite est constituée des notes sténographiques des témoignages
entendus à huis clos.
[30] Comme le disent les auteurs Doray et Charette, l’ordonnance du tribunal a
été consignée au procès-verbal de l’audience mais les témoignages qui suivent
chacune des ordonnances ne sont pas contenus dans une décision. Dans l’affaire
Burcombe, la commissaire Diane Boissinot décrit le champ d’application de
l’article 29.1 de la Loi sur l’accès5 :
« En d’autres mots, ce à quoi tout organisme public est
tenu de refuser l’accès, en application de cet article de la
loi, est l’accès aux renseignements se trouvant dans une
décision, qu’il détient, émanant d’un autre organisme
public, exerçant, celui-là, des fonctions quasi judiciaires et
qui a fait l’objet, tel renseignement, d’une interdiction de
communication par cet autre organisme public. Il ne peut y
avoir litige quant à l’application de l’article 29.1 de la loi
que dans la mesure où la décision dont il y est question
fait l’objet d’une demande d’accès, ce qui n’est pas le cas
ici. Jamais les demandeurs ne se sont adressés à
l’organisme pour avoir accès à une décision contenant un
renseignement répondant à la définition de l’article 29.1.
[31] Pour donner suite à l’argument de l’organisme, il faudrait que le soussigné
en vienne à la conclusion que les témoignages rendus à huis clos « sont contenus
dans une décision qui en interdit la communication ». Il s’agit d’une interprétation
« littérale » mais l’article 29.1 impose une restriction au principe général de l’accès
constaté à l’article 9 de la loi. Il doit faire l’objet d’une interprétation restrictive.
[32] En tout respect pour l’opinion contraire, le deuxième alinéa de l’article 29.1
de la Loi sur l’accès ne trouve pas application dans la présente affaire.
5 Burcombe c. Québec (Ministère de l’Environnement et de la Faune), [1997] C.A.I. 370.
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[33] La Commission ordonnera donc la communication des extraits de
témoignages rendus à huis clos, tout en demandant à l’organisme de respecter le
paragraphe 2 de l’article 53 de la Loi sur l’accès qui prévoit :
« 53. Les renseignements personnels sont confidentiels
sauf dans les cas suivants :
1° la personne concernée par ces
renseignements consent à leur divulgation; si cette
personne est mineure, le consentement peut également
être donné par le titulaire de l'autorité parentale;
2° ils portent sur un renseignement obtenu par
un organisme public dans l’exercice d’une fonction
juridictionelle; ils demeurent cependant confidentiels si
l'organisme les a obtenus alors qu'il siégeait à huis-clos
ou s'ils sont visés par une ordonnance de non-divulgation,
de non-publication ou de non-diffusion. »
[34] L’organisme devra masquer les noms et prénoms des témoins entendus de
même que tout autre renseignement personnel qui concerne une personne
physique et qui permet de l’identifier (article 54 de la Loi sur l’accès) dans les
extraits qui seront communiqués.
[35] POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION :
[36] ACCUEILLE la demande de révision du demandeur;
[37] ORDONNE à l’organisme de communiquer dans les trente jours de la date
de la réception de la présente décision, les extraits suivants des débats de la
Commission royale d’enquête sur l’affaire Wilbert Coffin :
Volume XI, séance du 19-03-64 - pages 2008 à 2029;
Volume XII, séance du 24-03-64 - pages 2239 à 2407;
Volume XIII, séance du 25-03-64 - pages 2408 à 2447;
Volume XIV, séance du 26-03-64 - pages 2668 à 2793;
Volume XV, séance du 01-04-64 - pages 2794 à 2914.
[38] Après avoir masqué les renseignements personnels qu’ils contiennent.
JEAN CHARTIER, commissaire
Me Ghislain Roussel
Avocat de l’organisme
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